Diritto Amministrativo L14 Mercatorum

Diritto Amministrativo è l'esame da 12 CFU (settore IUS/10) del 2° anno di Scienze Giuridiche L14 Mercatorum che studia come è organizzata la pubblica amministrazione, come agisce attraverso procedimenti e provvedimenti e come il cittadino e l'impresa possono tutelare i propri diritti. Ha un solo codice, 0142512IUS10, di 60 lezioni, comune ai profili Statutario, P.A. e Sicurezza, Giurista d'impresa, Consulenza del lavoro ed Enti locali.

È la materia che dà concretezza ai principi studiati in Diritto Costituzionale (gli artt. 97 e 113 della Costituzione in particolare) e si intreccia con Diritto del Lavoro per il pubblico impiego e con Diritto Commerciale per le società partecipate e i contratti pubblici. Le sue regole principali stanno nella legge n. 241 del 1990 sul procedimento, che questa guida richiama di continuo.

Codice e programma

Il codice non si sceglie: lo assegna Mercatorum in base al piano di studi. Per Diritto Amministrativo il programma ufficiale è uno solo e vale per tutti i profili che lo prevedono:

Il profilo Scienze giuridiche per la criminologia, l'investigazione e la sicurezza non ha questo insegnamento ma Diritto della privacy (codice 0142512IUS10I), con un programma proprio: non è trattato in questa guida. Se nella piattaforma vedi un codice diverso, il riferimento è la sezione del piano di studi: apri il PDF del tuo codice e confronta i titoli delle lezioni con quelli di questa pagina.

Argomenti del programma da approfondire

Il diritto amministrativo è il complesso delle norme che regolano l'organizzazione e l'attività della pubblica amministrazione e i suoi rapporti con i cittadini e con le imprese. Risponde a tre domande: chi amministra (organizzazione), come si amministra (potere, procedimento, provvedimento) e che cosa può fare il cittadino se l'amministrazione sbaglia (accesso, tutela, responsabilità). Il programma segue questa logica, con in più due blocchi di applicazione: il pubblico impiego e i contratti pubblici. Qui gli argomenti sono raggruppati in dodici blocchi, nell'ordine in cui conviene studiarli.

1. Introduzione e principi

Le prime lezioni (1-3) rispondono a una domanda preliminare: che cos'è il diritto amministrativo e perché esiste. L'amministrazione pubblica è l'apparato che cura gli interessi della collettività: scuole, sanità, strade, sicurezza, tributi. Per farlo dispone di poteri che i privati non hanno (imporre, autorizzare, vietare, espropriare) e per questo è soggetta a un diritto speciale, che disciplina l'organizzazione dei pubblici uffici e l'esercizio di quei poteri a tutela di chi ne è destinatario. Il diritto amministrativo moderno nasce con lo Stato ottocentesco e ha una storia in due tempi. Nel primo l'amministrazione era soprattutto autorità: atti unilaterali e il cittadino in posizione di soggezione, con tutele limitate (in Italia la legge del 1865 sul contenzioso amministrativo e, nel 1889, l'istituzione della sezione del Consiglio di Stato che giudica sui ricorsi contro gli atti amministrativi). Nel secondo, dopo la Costituzione, l'adesione all'Unione europea e la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, l'amministrazione è vista come servizio al cittadino, con la persona al centro, e il diritto amministrativo è diventato lo strumento per organizzarla in modo efficiente e per garantire diritti. Gli istituti del corso (interesse legittimo, discrezionalità, provvedimento, procedimento) vanno letti in questa evoluzione, che il programma ufficiale richiama fin dall'inizio.

La lezione 3 introduce le nozioni su cui si regge il resto del corso: la pubblica amministrazione intesa come soggetto (l'apparato) e come attività (la funzione amministrativa), l'interesse pubblico che essa cura, il potere con cui lo persegue e le situazioni giuridiche in cui si trova il privato di fronte al potere.

Le lezioni 4 e 5 trattano i tre principi fondamentali dell'amministrazione, che ricorrono in ogni istituto successivo: legalità, imparzialità e buon andamento. Il riferimento è l'art. 97 della Costituzione, per cui i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo da assicurare buon andamento e imparzialità, con sfere di competenza e responsabilità determinate e l'accesso agli impieghi tramite concorso. La legge n. 241 del 1990 li traduce in regole di azione: l'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, e dai principi dell'ordinamento dell'Unione europea (art. 1). Nei rapporti con i cittadini valgono anche i principi di collaborazione e di buona fede, e l'amministrazione che adotta atti di natura non autoritativa agisce, di regola, secondo le norme di diritto privato.

Collegamento: i principi dicono come l'amministrazione deve agire. Per sapere chi agisce bisogna descrivere l'organizzazione, a partire dall'amministrazione centrale dello Stato.

2. Le amministrazioni dello Stato

L'amministrazione statale è guidata dal Governo, ma funziona attraverso apparati stabili. La Presidenza del Consiglio dei ministri (lezione 6) è la struttura di cui si serve il Presidente del Consiglio, che dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile (art. 95 Cost.), per coordinare l'azione dei ministri: la sua disciplina è nella legge n. 400 del 1988. I Ministeri (lezione 7) sono le amministrazioni che curano settori di attività, come finanze, giustizia o istruzione; numero, attribuzioni e organizzazione sono stabiliti dalla legge (art. 95 Cost.; decreto legislativo n. 300 del 1999). Al vertice c'è il ministro, organo politico; sotto di lui l'apparato è articolato in dipartimenti o direzioni generali.

La lezione 8 spiega il principio di distinzione tra politica e amministrazione e la dirigenza pubblica. Gli organi di governo definiscono obiettivi e programmi (indirizzo politico-amministrativo) e verificano i risultati; ai dirigenti spetta la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, con autonomi poteri di spesa e di organizzazione delle risorse umane e strumentali, e i dirigenti rispondono dei risultati (decreto legislativo n. 165 del 2001). Il principio protegge l'imparzialità: il politico indica che cosa fare, il dirigente decide come farlo e ne risponde.

Gli organi ausiliari (lezione 9) sono organi che assistono il Governo senza far parte dell'amministrazione attiva. La Costituzione prevede il Consiglio di Stato, organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell'amministrazione (art. 100), e la Corte dei conti, che esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato; il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (art. 99) ha funzioni consultive. Le agenzie ministeriali e fiscali (lezione 10) sono strutture a carattere tecnico-operativo, con autonomia ma sotto la vigilanza del ministro: le agenzie fiscali (Entrate, Dogane e Monopoli, Demanio) gestiscono i tributi e il patrimonio dello Stato.

Collegamento: lo Stato non esaurisce l'amministrazione. Accanto ad esso ci sono enti con personalità giuridica propria, enti territoriali, società in mano pubblica e autorità indipendenti.

3. Enti pubblici, enti territoriali e autorità indipendenti

Gli enti pubblici (lezione 11) sono soggetti distinti dallo Stato, con personalità giuridica propria, creati per curare interessi pubblici. Non c'è una definizione unica: si riconoscono per indici come la creazione per legge, il controllo o il finanziamento pubblico, la presenza di poteri autoritativi. Si distinguono gli enti pubblici economici, che operano con strumenti privatistici sul mercato, da quelli non economici, come gli enti previdenziali.

Gli enti territoriali (lezione 12) hanno competenza su un territorio. Secondo l'art. 114 della Costituzione la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. La distribuzione delle funzioni amministrative segue il principio di sussidiarietà (art. 118): sono attribuite ai Comuni, salvo che per assicurarne l'esercizio unitario siano conferite a livelli superiori sulla base di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Le Regioni (lezione 13) hanno potestà legislativa nelle materie dell'art. 117 (esclusiva dello Stato, concorrente, residuale delle Regioni) e statuti propri; cinque di esse hanno uno statuto speciale. Le Città metropolitane e le Province sono enti di area vasta, riordinati dalla legge n. 56 del 2014, con organi eletti dagli amministratori comunali. I Comuni (lezione 14) sono l'ente di base: il sindaco, eletto direttamente, la giunta e il consiglio comunale sono i loro organi, e il testo unico degli enti locali (decreto legislativo n. 267 del 2000) ne disciplina ordinamento e funzioni.

Le società a partecipazione pubblica (lezione 15) sono società di capitali costituite o partecipate da amministrazioni, disciplinate dal decreto legislativo n. 175 del 2016: sono ammesse per attività necessarie ai fini istituzionali degli enti, seguono il codice civile in quanto compatibili ma con regole proprie su amministratori, controlli e responsabilità. Si distinguono le società in house, controllate dall'amministrazione in modo analogo a un proprio servizio e che svolgono l'attività prevalente a suo favore, dalle società miste, con un socio privato scelto con gara. Le autorità amministrative indipendenti (lezione 16) sono enti istituiti dalla legge per regolare settori sensibili in modo neutrale rispetto al Governo: l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, la Consob, l'ANAC, l'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA, già AEEGSI), l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, il Garante per la protezione dei dati personali.

Le ultime due lezioni del blocco chiariscono concetti di base. Uffici e organi (lezione 17): l'ufficio è una unità organizzativa, l'organo è l'unità cui la legge attribuisce il potere di agire; l'attività dell'organo è imputata all'ente (rapporto di immedesimazione organica) e ogni organo ha una competenza per materia, territorio e grado, il cui difetto è un vizio dell'atto. Le relazioni intersoggettive (lezione 18) sono i rapporti tra organi e tra enti: la gerarchia (potere di direttiva e di annullamento d'ufficio), la direzione, il controllo, il coordinamento, la vigilanza, e la leale collaborazione tra Stato, Regioni ed enti locali.

Collegamento: gli enti agiscono attraverso persone. Il pubblico impiego regola chi lavora per le amministrazioni e con quali regole.

4. Il pubblico impiego

Il pubblico impiego è l'insieme dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni. Si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge (art. 97 Cost.): il concorso garantisce imparzialità e parità di accesso (lezione 19). Le nozioni preliminari (lezione 20) riguardano la privatizzazione: dagli anni Novanta il rapporto dei dipendenti pubblici è regolato in gran parte dalle norme del lavoro privato, il codice civile e le leggi sul lavoro nell'impresa, con le specialità del decreto legislativo n. 165 del 2001; restano esclusi dalla privatizzazione alcuni settori, come magistrati, avvocati dello Stato, personale militare e delle forze di polizia, carriera diplomatica e prefettizia.

La contrattazione collettiva (lezione 21) si svolge per comparti e aree: l'ARAN, Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, negozia con i sindacati i contratti nazionali; segue la contrattazione integrativa di ogni ente, nei limiti del contratto nazionale e dei vincoli di bilancio (si veda anche Diritto del Lavoro). Il rapporto di lavoro (lezioni 22 e 23) ha tratti propri: nasce da un contratto individuale; il dipendente ha doveri di diligenza, imparzialità e fedeltà alla Repubblica fissati anche in un codice di comportamento; risponde sul piano disciplinare con procedure regolate dalla legge; non può cumulare incarichi senza autorizzazione. Quanto alle mansioni, il dipendente va adibito a quelle per cui è stato assunto o ad altre equivalenti nell'ambito dell'area di inquadramento; per le mansioni superiori ha diritto al trattamento economico corrispondente ma non a una promozione automatica. Le controversie sono di norma davanti al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, mentre quelle sulle procedure concorsuali sono del giudice amministrativo.

Collegamento: chi lavora nell'amministrazione e chi la amministra sono soggetti a controlli. E gli enti dispongono di beni e prestano servizi che hanno un regime proprio.

5. Controlli, beni e servizi pubblici

I controlli interni (lezione 24) sono le verifiche che l'amministrazione compie su di sé, per assicurare legalità e buon andamento (decreto legislativo n. 286 del 1999). Sono di quattro tipi: il controllo di regolarità amministrativa e contabile, che verifica la conformità degli atti alla legge e la correttezza delle spese; il controllo di gestione, che misura efficienza, efficacia ed economicità dell'azione; la valutazione dei dirigenti, collegata ai risultati; la valutazione e il controllo strategico, che verificano se gli obiettivi politici sono stati realizzati. Si distinguono dai controlli esterni, come quelli della Corte dei conti.

I beni pubblici (lezione 25) sono i beni che appartengono a enti pubblici e sono disciplinati dagli artt. 822 ss. c.c. Il codice li ripartisce in tre categorie con regimi diversi. Il demanio pubblico comprende i beni indicati dall'art. 822, come il lido del mare, le spiagge, i porti, i fiumi, i laghi, le strade, le ferrovie, gli acquedotti e le opere di difesa: sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 823), per questo non si possono usucapire né pignorare e possono essere dati a privati solo con concessione. Il patrimonio indisponibile comprende, per esempio, i beni destinati a un pubblico servizio come gli edifici sede di uffici pubblici: non può essere sottratto alla sua destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi (art. 828). Il patrimonio disponibile è costituito da tutti gli altri beni ed è soggetto al diritto privato, come quelli di un proprietario qualunque.

I servizi pubblici (lezione 26) sono attività con cui l'amministrazione, direttamente o tramite altri, eroga prestazioni ai cittadini, come i trasporti locali, la raccolta dei rifiuti, l'acqua, la sanità. Si discute se siano tali per la titolarità pubblica (concezione soggettiva) o per le finalità di interesse generale (concezione oggettiva). Possono essere gestiti direttamente, tramite società in house, tramite società miste o affidandoli a terzi con una gara o con una concessione. Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica il riferimento è il riordino del decreto legislativo n. 201 del 2022; tra le figure speciali ricorda il servizio sanitario, che garantisce a tutti le prestazioni essenziali. Gli utenti hanno diritto a standard di qualità, che le carte dei servizi rendono pubblici.

Collegamento: fin qui si è visto chi amministra e con quali mezzi. Prima di studiare come si agisce occorre ricordare i principi costituzionali che reggono l'intera attività e le misure di prevenzione della corruzione.

6. Principi costituzionali e anticorruzione

La lezione 27 riunisce i principi costituzionali dell'amministrazione. L'art. 97 fissa legalità, buon andamento e imparzialità, e il concorso per l'accesso; l'art. 98 stabilisce che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione; l'art. 54 impone a chi ha funzioni pubbliche il dovere di adempierle con disciplina ed onore; l'art. 28 prevede che i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici siano direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti, con estensione della responsabilità civile all'ente; gli artt. 24 e 113 garantiscono la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi contro gli atti della pubblica amministrazione, che non può essere esclusa né limitata a particolari mezzi di impugnazione o categorie di atti.

La legge n. 190 del 2012 (lezione 28, «Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione») ha introdotto un approccio preventivo: oltre a punire i reati, impone alle amministrazioni misure organizzative che riducono le occasioni di corruzione. Tra queste rientrano i piani di prevenzione, la trasparenza dei dati, i codici di comportamento, la rotazione degli incarichi nelle aree a rischio, l'obbligo di astenersi in caso di conflitto di interessi (art. 6-bis della legge n. 241 del 1990), la disciplina di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi (decreto legislativo n. 39 del 2013) e la tutela del dipendente che segnala illeciti.

L'ANAC, Autorità nazionale anticorruzione (lezione 29), vigila sull'anticorruzione, sulla trasparenza e sui contratti pubblici, e approva il Piano nazionale anticorruzione, che indica alle amministrazioni gli indirizzi e le misure di prevenzione. Ogni amministrazione adotta poi il proprio piano: il PTPCT, piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza, oggi confluito nel PIAO (piano integrato di attività e organizzazione), nella cui sezione dedicata ai rischi corruttivi e alla trasparenza vanno le misure (lezione 30). La figura chiave è il RPCT, responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, nominato dall'organo di indirizzo tra i dirigenti: propone il piano, verifica che sia attuato e riferisce con una relazione annuale.

Collegamento: con organizzazione, personale e principi in mente si può passare al nucleo del diritto amministrativo: il potere con cui l'amministrazione agisce.

7. Il potere amministrativo e la discrezionalità

Il potere amministrativo (lezione 31) è la capacità, attribuita dalla legge a un'amministrazione, di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica di altri soggetti per curare un interesse pubblico. Il principio di legalità vuole che la legge non si limiti a conferire il potere, ma ne definisca presupposti, soggetti e fini: per questo si parla di legalità sostanziale. Il potere è tipico (ha un contenuto che la legge individua) e doveroso, perché l'amministrazione non è libera di usarlo o no quando ne ricorrono i presupposti.

La legge può regolare il potere in modo più o meno stretto (lezione 32). Il potere è vincolato quando la legge predetermina tutto: l'amministrazione verifica i presupposti e, se esistono, deve provvedere in un certo modo. È discrezionale quando la legge lascia una scelta tra più soluzioni: l'amministrazione deve confrontare l'interesse pubblico con gli altri interessi, pubblici e privati, coinvolti. La discrezionalità tecnica è un'altra cosa: non è una scelta di opportunità ma l'applicazione di regole tecniche o scientifiche a un fatto, con un giudizio opinabile. Il merito amministrativo è l'insieme delle valutazioni di opportunità e convenienza: il giudice amministrativo non lo controlla, salvo i casi in cui la legge gli attribuisce una giurisdizione di merito; controlla però che il potere sia stato usato con ragionevolezza e per il fine previsto (vizio di eccesso di potere).

Le tipologie di poteri (lezione 33) si classificano in base all'effetto sulla sfera del privato. I poteri ampliativi la arricchiscono: autorizzazioni (rimuovono un limite a un'attività), concessioni (attribuiscono un diritto o un bene che prima non c'era), sovvenzioni. I poteri restrittivi o ablatori la riducono: espropriazione, sanzioni, ordini di demolizione. Altri poteri riguardano la programmazione e la pianificazione, il controllo e la vigilanza, il potere normativo (regolamenti) e il potere di ordinanza contingibile e urgente per fronteggiare emergenze, come quello del sindaco.

Collegamento: il potere non si esercita in un istante ma attraverso una serie di passaggi. Il blocco più esteso del programma è dedicato a questa sequenza, il procedimento.

8. Il procedimento amministrativo

Il procedimento amministrativo (lezione 34) è la sequenza ordinata di atti e di operazioni con cui l'amministrazione prepara e adotta il provvedimento. È disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi», che è la fonte principale di questo blocco. Il procedimento serve a far scegliere con ordine: l'amministrazione raccoglie i fatti, ascolta gli interessati, valuta, decide e motiva. Si può schematizzare in quattro fasi: l'iniziativa (d'ufficio o su istanza di parte), l'istruttoria, la decisione e l'integrazione dell'efficacia.

I termini (lezione 35) sono la garanzia di certezza per il privato. L'amministrazione ha l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso; il termine è di trenta giorni se non è stabilito diversamente, può arrivare fino a novanta giorni per i procedimenti individuati con atto governativo e, per esigenze motivate, fino a centottanta (art. 2). Il termine può essere sospeso, per una sola volta e per un periodo limitato, per acquisire informazioni o certificazioni non reperibili in documenti già in possesso dell'amministrazione. Se l'amministrazione resta inerte (lezione 36) la legge prevede conseguenze: il potere sostitutivo, cioè l'intervento di un altro soggetto individuato dall'amministrazione per concludere il procedimento (art. 2, comma 9-bis); un indennizzo per il mero ritardo; il risarcimento del danno ingiusto causato dal ritardo (art. 2-bis); responsabilità disciplinare e dirigenziale dei responsabili. La motivazione (art. 3) è obbligatoria per ogni provvedimento, salvo gli atti normativi e quelli a contenuto generale: permette al privato di capire perché è stata presa quella decisione e al giudice di controllarla.

Il responsabile del procedimento (lezione 37, artt. 4-6) è il funzionario cui è affidata l'istruttoria: ogni procedimento fa capo a un'unità organizzativa e a una persona responsabile. Valuta le condizioni di ammissibilità e i requisiti, accerta d'ufficio i fatti, può chiedere integrazioni e rettifiche di dichiarazioni, cura le comunicazioni, propone l'indizione della conferenza di servizi e, se ne ha la competenza, adotta il provvedimento finale; altrimenti lo trasmette all'organo competente, che non può discostarsi dalle sue risultanze senza motivare.

La partecipazione (lezione 38, artt. 7-13) trasforma il procedimento in un luogo di contraddittorio: chi sarà toccato dal provvedimento deve poterlo sapere in tempo (comunicazione di avvio), consultare gli atti e far valere le proprie ragioni. Se l'amministrazione intende respingere un'istanza deve prima comunicare i motivi ostativi, e l'interessato può presentare osservazioni (preavviso di rigetto, art. 10-bis). L'amministrazione può anche concludere accordi con gli interessati per determinare il contenuto discrezionale del provvedimento o per sostituirlo (art. 11).

La conferenza di servizi (lezione 39, artt. 14 ss.) è lo strumento con cui l'amministrazione procedente riunisce le altre amministrazioni coinvolte in una decisione, per evitare che l'interessato debba chiedere separatamente ogni autorizzazione o parere. Può essere istruttoria, per esaminare in modo contestuale i vari interessi, o decisoria, quando la determinazione conclusiva sostituisce ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato. Si svolge in forma semplificata, con scambio di comunicazioni in modalità asincrona, o simultanea, in riunione. Il dissenso di un'amministrazione deve essere espresso in modo motivato e indicare le modifiche necessarie per superarlo.

La lezione 40 raggruppa istituti diversi. Gli accordi tra pubbliche amministrazioni (art. 15) permettono di svolgere in collaborazione attività di interesse comune. L'attività consultiva (art. 16) consiste nei pareri, obbligatori o facoltativi, vincolanti o no, che di regola vanno resi entro un termine breve: se non arrivano l'amministrazione può procedere. Le valutazioni tecniche (art. 17) sono affidate a organi tecnici, come le aziende sanitarie o i vigili del fuoco; se tardano si può ricorrere ad altri organi qualificati. Le istanze, segnalazioni o comunicazioni (art. 18-bis) sono documenti che il privato presenta all'amministrazione: questa deve rilasciare una ricevuta con l'indicazione dei termini del procedimento.

I silenzi (lezione 41) sono il modo in cui il silenzio dell'amministrazione acquista un significato giuridico. Nel silenzio-assenso (art. 20), nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti, il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda se, nel termine, non comunica un diniego; la regola non vale per materie sensibili come il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la difesa e la sicurezza, l'immigrazione, la salute e l'incolumità pubblica. Il silenzio-inadempimento si ha quando l'amministrazione non conclude il procedimento nel termine: non equivale a un provvedimento, ma il privato può rivolgersi al giudice amministrativo per far dichiarare l'obbligo di provvedere. La SCIA, segnalazione certificata di inizio attività (lezione 42, art. 19), è uno strumento diverso: per le attività che dipendono da un atto di consenso il cui rilascio si basa solo sull'accertamento di requisiti e presupposti di legge, il privato può iniziare l'attività dalla data di presentazione della segnalazione, senza attendere un provvedimento. L'amministrazione ha un termine, di regola sessanta giorni (trenta per l'edilizia), per vietare la prosecuzione e rimuovere gli effetti; dopo di esso può intervenire solo con i poteri di autotutela.

Gli altri istituti di semplificazione (lezione 43) completano il quadro: le dichiarazioni sostitutive e l'autocertificazione, per cui il privato dichiara requisiti e fatti senza produrre certificati; il divieto per l'amministrazione di chiedere documenti che già detiene; gli sportelli unici, come quello per le attività produttive, che fanno da punto di accesso unico per più amministrazioni; la digitalizzazione dell'amministrazione, con domicilio digitale e strumenti telematici. Servono a ridurre tempi e costi per cittadini e imprese.

Collegamento: il procedimento si chiude con il provvedimento. Studiarne la struttura e i vizi serve a capire quando un atto amministrativo può essere contestato.

9. Il provvedimento, le patologie e l'autotutela

Il provvedimento amministrativo (lezione 44) è l'atto con cui l'amministrazione esercita un potere e decide, producendo effetti giuridici nei confronti dei destinatari. I suoi caratteri tradizionali sono la tipicità (ha il contenuto previsto dalla legge), l'unilateralità, l'efficacia immediata una volta comunicato e, nei casi stabiliti dalla legge, l'esecutorietà, cioè la possibilità di imporlo con mezzi coattivi (art. 21-ter). Si dice inoppugnabile quando decorrono i termini per impugnarlo senza che nessuno lo contesti. In dottrina gli elementi essenziali sono di solito il soggetto (l'autorità competente), la volontà, l'oggetto, il contenuto e la forma; accanto ad essi possono esserci elementi accidentali, come condizione, termine o onere.

Le patologie provvedimentali (lezione 45) sono i vizi che rendono invalido il provvedimento. La legge n. 241 distingue due gradi. È nullo il provvedimento che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che viola o elude il giudicato, e negli altri casi previsti dalla legge (art. 21-septies). È annullabile il provvedimento adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza (art. 21-octies): tre vizi di legittimità che il giudice amministrativo conosce. La violazione di norme sul procedimento o sulla forma non porta all'annullamento quando, per la natura vincolata del provvedimento, è palese che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

I provvedimenti di secondo grado (lezione 46) sono quelli con cui l'amministrazione interviene su un proprio provvedimento precedente: è l'autotutela. L'annullamento d'ufficio (art. 21-nonies) elimina un provvedimento illegittimo quando ci sono ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e, per le autorizzazioni e i provvedimenti che attribuiscono vantaggi economici, comunque non oltre dodici mesi dall'adozione (con regole speciali in alcuni settori, come l'edilizia), tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati. La revoca (art. 21-quinquies) elimina invece un provvedimento legittimo, per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, per il mutamento della situazione di fatto o per una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario: se pregiudica soggetti interessati l'amministrazione deve corrispondere un indennizzo. Esistono anche provvedimenti che correggono il vizio e conservano l'atto, come la convalida.

Collegamento: per contestare un provvedimento bisogna conoscerne i documenti. L'accesso è lo strumento con cui il cittadino ottiene informazioni dall'amministrazione.

10. L'accesso agli atti e l'accesso civico

La legge n. 241 del 1990 riconosce un diritto di accesso ai documenti amministrativi (lezione 47, artt. 22 ss.): prendere visione ed estrarre copia di documenti detenuti dall'amministrazione. Spetta ai soggetti privati che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento (art. 22). La richiesta è motivata, perché l'amministrazione deve poter verificare l'interesse. L'accesso può essere escluso o differito nei casi previsti dalla legge (art. 24, per esempio per il segreto di Stato). Se l'amministrazione non risponde entro trenta giorni, la richiesta si intende respinta; il rifiuto si può contestare davanti al giudice amministrativo, con un rito speciale, oppure con ricorso al difensore civico o alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi.

L'accesso civico (lezione 48) nasce con la normativa sulla trasparenza (decreto legislativo n. 33 del 2013, riformato nel 2016 sul modello del Freedom of Information Act di altri ordinamenti, il cosiddetto FOIA) e ha due forme. L'accesso civico semplice permette a chiunque di chiedere i documenti, le informazioni o i dati che l'amministrazione avrebbe dovuto pubblicare e non ha pubblicato. L'accesso civico generalizzato permette a chiunque di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione, senza dover motivare la richiesta né dimostrare un interesse, nel rispetto dei limiti posti a tutela di interessi giuridicamente rilevanti, come la sicurezza pubblica, la protezione dei dati personali o gli interessi economici e commerciali. Il termine per rispondere è di trenta giorni.

Collegamento: l'accesso serve a capire se un provvedimento ha leso una posizione giuridica. Il blocco successivo spiega quali sono le posizioni del privato di fronte al potere e quali tutele ha.

11. Interessi legittimi, risarcimento e responsabilità

La lezione 49 affronta la distinzione che fonda la tutela del privato davanti all'amministrazione: diritti soggettivi e interessi legittimi. Il diritto soggettivo è una pretesa a un bene garantita direttamente dall'ordinamento, come il diritto di proprietà o alla retribuzione, e l'amministrazione non può comprimerlo se non per legge. L'interesse legittimo è la posizione del privato di fronte all'esercizio di un potere: la pretesa che il potere sia usato in modo legittimo, cioè nel rispetto delle norme e della sua finalità. Gli interessi legittimi sono oppositivi quando il privato vuole difendersi da un provvedimento che restringe la sua sfera (un'espropriazione, una sanzione), pretensivi quando vuole ottenere un provvedimento ampliativo (un'autorizzazione, l'ammissione a un concorso). Oggi l'interesse legittimo è letto in senso sostanziale: non è solo il diritto a un processo corretto, ma la tutela dell'interesse al bene della vita cui il privato aspira. La distinzione ha effetti sul giudice: per l'art. 113 della Costituzione contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale di diritti e interessi legittimi, di fronte al giudice ordinario o al giudice amministrativo (TAR e Consiglio di Stato); in generale i diritti sono del giudice ordinario e gli interessi legittimi del giudice amministrativo, che in alcune materie indicate dalla legge giudica anche sui diritti (giurisdizione esclusiva).

Le lezioni 50 e 51 trattano il risarcimento degli interessi legittimi e la questione della pregiudiziale amministrativa. Fino al 1999 si riteneva che l'interesse legittimo, a differenza del diritto soggettivo, non fosse risarcibile; la Corte di cassazione a sezioni unite (sentenza n. 500 del 1999) ha riconosciuto che anche la sua lesione può dare luogo a risarcimento. Oggi il codice del processo amministrativo (decreto legislativo n. 104 del 2010, art. 30) prevede l'azione di condanna al risarcimento del danno ingiusto causato dall'esercizio illegittimo del potere, o dal suo mancato esercizio, da proporre entro centoventi giorni dal fatto o dalla conoscenza del provvedimento. La pregiudiziale amministrativa era la regola per cui, per chiedere il danno, bisognava prima ottenere l'annullamento del provvedimento: il codice ha stabilito che l'azione risarcitoria è autonoma, ma il giudice valuta, per escludere o ridurre il danno, se il danneggiato avrebbe potuto evitarlo impugnando tempestivamente (art. 30, comma 3, con rinvio alla regola dell'art. 1227 c.c.). Come per ogni illecito vanno provati il danno, il nesso causale e la colpa dell'amministrazione.

La responsabilità amministrativa e contabile (lezione 52) è invece la responsabilità di chi, dipendente o amministratore pubblico, arreca un danno all'erario, cioè alla stessa amministrazione. È giudicata dalla Corte dei conti (art. 103 Cost.), su iniziativa del pubblico ministero contabile; presuppone un rapporto di servizio con l'amministrazione, una condotta dolosa o gravemente colposa, il danno e il nesso causale, e l'azione si prescrive in cinque anni. La responsabilità contabile riguarda in particolare chi maneggia denaro o beni pubblici (agenti contabili). Non va confusa con la responsabilità civile dell'amministrazione verso i terzi, vista sopra, né con quella disciplinare o penale, che possono concorrere.

Le fonti del diritto amministrativo (lezione 53) chiudono il quadro sulle regole: la Costituzione, il diritto dell'Unione europea, la legge e gli atti con forza di legge, i regolamenti (governativi e ministeriali, art. 17 della legge n. 400 del 1988), gli statuti e i regolamenti degli enti locali, i regolamenti delle autorità indipendenti. Le circolari non sono fonti ma atti interni. Il principio di legalità impone che il potere amministrativo trovi fondamento nella legge, e per alcune materie la Costituzione richiede la riserva di legge.

Le nozioni di contabilità di Stato (lezione 54) riguardano le regole finanziarie dell'amministrazione. Il bilancio dello Stato è approvato ogni anno con legge e deve rispettare l'equilibrio tra entrate e spese (art. 81 Cost.); la disciplina generale è nella legge n. 196 del 2009 sulla contabilità e finanza pubblica. Le operazioni di entrata e di spesa seguono fasi distinte, che servono a controllare che il denaro pubblico sia usato secondo la legge.

Collegamento: la contabilità spiega con quali regole l'amministrazione spende. La spesa più importante riguarda i contratti con cui acquista lavori, servizi e forniture dalle imprese: i contratti pubblici, ultimo blocco del programma.

12. I contratti pubblici

I contratti pubblici sono gli appalti e le concessioni con cui le amministrazioni acquistano lavori, servizi e forniture da imprese: è il punto di contatto più frequente tra pubblica amministrazione e mondo delle imprese, e per questo chiude il programma. La disciplina è nel Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36), più volte aggiornato: per i dettagli conviene guardare il testo vigente.

I principi del Codice (lezione 55) sono il principio del risultato (art. 1), che chiede di affidare ed eseguire il contratto con la massima tempestività e il migliore rapporto qualità-prezzo, il principio della fiducia nell'azione dei funzionari (art. 2), il principio dell'accesso al mercato (art. 3) e quello di buona fede e tutela dell'affidamento (art. 5), accanto ai principi classici di concorrenza, trasparenza, parità di trattamento, proporzionalità e rotazione. L'ambito di applicazione, il responsabile unico del progetto (RUP) e le fasi dell'affidamento (lezione 56) definiscono chi e che cosa è soggetto al Codice: il RUP è la figura che segue tutto il ciclo, dalla programmazione all'esecuzione. Le fasi si possono ricostruire così:

La programmazione e la progettazione (lezione 57) sono le fasi con cui l'amministrazione decide che cosa acquistare: si redigono i programmi triennali dei lavori pubblici e degli acquisti di beni e servizi, e la progettazione dei lavori si articola in due livelli, il progetto di fattibilità tecnico-economica e il progetto esecutivo. I contratti di importo inferiore alle soglie europee (lezione 58) seguono regole semplificate: sotto certe soglie, che la Commissione europea aggiorna periodicamente, il Codice consente l'affidamento diretto e la procedura negoziata senza pubblicazione di un bando, nel rispetto del principio di rotazione e con obblighi minimi di trasparenza. Le soglie e gli importi cambiano nel tempo.

La lezione 59 riguarda gli istituti e le clausole comuni, cioè le regole che si applicano a molte procedure: tra queste, di norma, le garanzie che l'operatore economico presta, il subappalto, l'avvalimento (la possibilità di fare affidamento sui requisiti di un'altra impresa), il soccorso istruttorio (la possibilità di regolarizzare documenti incompleti) e la revisione dei prezzi. La lezione 60 distingue le stazioni appaltanti, cioè le amministrazioni e gli enti che bandiscono la gara, per le quali il Codice prevede una qualificazione e il ricorso a centrali di committenza, dagli operatori economici, cioè le imprese, singole o in raggruppamento, che partecipano. Per partecipare servono requisiti generali (assenza di cause di esclusione) e speciali (idoneità professionale, capacità economico-finanziaria e capacità tecnico-professionale).

Come lo studiano

• Tieni la legge n. 241 del 1990 come filo conduttore. Procedimento, termini, partecipazione, silenzi, SCIA, motivazione, autotutela e accesso sono nella stessa legge: leggerne gli articoli mentre guardi le lezioni mostra che le lezioni 34-48 sono un unico discorso.
• Distingui sempre il piano dell'organizzazione da quello dell'attività. Chi è l'amministrazione, e che cosa fa: i primi 30 titoli parlano soprattutto del primo, gli altri del secondo e delle tutele.
• Fai una scheda per ogni coppia di istituti simili. Silenzio-assenso e SCIA, nullità e annullabilità, annullamento d'ufficio e revoca, accesso documentale e accesso civico, diritto soggettivo e interesse legittimo: sono le coppie in cui il programma chiede di tenere separati istituti che si assomigliano.
• Ricorda le sigle. ANAC, RPCT, PIAO, SCIA, RUP, ARAN, TAR, TUEL: il linguaggio della materia è fatto di sigle, e un glossario di una pagina si impara presto.
• Verifica le norme che cambiano. La legge sul procedimento è stata modificata più volte e il Codice dei contratti pubblici è recente: se le dispense o il manuale sono più vecchi del testo vigente, controlla i termini e le soglie.
• Studia sul materiale del corso. È fatto di videolezioni, dispense e slide, e gli articoli di legge servono per ripassare con precisione.
• Usa i questionari di autovalutazione. Ogni lezione ha il suo: servono a capire subito se hai colto il concetto, prima di passare alla successiva.

Domande dalla community

I dubbi che ricorrono tra chi si prepara a questo esame riguardano soprattutto il materiale di studio e da dove cominciare.

Il mio esame è da 6 o da 12 CFU?

Nel piano di studi A.A. 2026/2027 Diritto Amministrativo vale 12 CFU per tutti i profili che lo prevedono, con il codice 0142512IUS10.

Basta un riassunto o servono le dispense?

È il dubbio più frequente. Il materiale ufficiale è fatto di videolezioni, dispense e slide; un riassunto è utile come schema di sintesi da affiancare, non come sostituto. Con 60 lezioni e molti istituti simili, i dettagli stanno nelle dispense e il riassunto serve a riordinarli.

Da dove conviene cominciare?

Dal filo che il programma stesso segue: principi e organizzazione, poi il potere e il procedimento, poi il provvedimento e le tutele, infine i contratti pubblici. Chi parte dalle ultime lezioni senza aver capito il procedimento e il provvedimento trova difficile collocare gli istituti; questa guida segue lo stesso ordine.

Come funziona l'esame

Quanto tempo serve

Le 60 videolezioni durano circa 30 minuti ciascuna: il carico di visione è di circa 30 ore. A 12 CFU corrispondono di norma 300 ore di impegno complessivo (25 ore per credito), di cui le videolezioni sono solo una parte: il resto è studio delle dispense, lettura degli articoli di legge e questionari. Con cinque lezioni a settimana il programma si chiude in dodici settimane, prima del ripasso finale.

Il peso non è uniforme. Il procedimento amministrativo da solo occupa dieci lezioni (34-43), il provvedimento e l'accesso altre cinque, l'organizzazione e il pubblico impiego diciotto (6-23), i contratti pubblici sei. Il procedimento e il provvedimento sono il cuore concettuale e conviene dedicarvi più tempo di sedimentazione; l'organizzazione è più descrittiva e si impara per elenchi e schemi. Chi ha già studiato Diritto Costituzionale parte avvantaggiato sui principi e sulle fonti.

Questa materia ti prepara a…

• Diritto del Lavoro — il pubblico impiego, qui visto dal lato dell'amministrazione, ha la sua disciplina del rapporto nel diritto del lavoro
• Diritto Commerciale — le società a partecipazione pubblica e i contratti pubblici sono il punto d'incontro tra amministrazione e impresa
• Diritto Penale — i reati contro la pubblica amministrazione, visti nel penale, presuppongono le nozioni di funzione pubblica e di organizzazione studiate qui
• Le materie del 3° anno di taglio pubblicistico e, per il profilo Enti locali, gli insegnamenti sulla contabilità e sui servizi degli enti locali — usano le categorie del procedimento, del provvedimento e dei contratti pubblici
• Le carriere nelle pubbliche amministrazioni, nelle autorità e negli enti pubblici, e le professioni che si confrontano con esse (avvocato amministrativista, consulente per le imprese che partecipano alle gare)

Domande frequenti

Quanti CFU vale Diritto Amministrativo L14 Mercatorum?

12 CFU, con un solo codice, 0142512IUS10, di 60 lezioni, per tutti i profili che prevedono l'insegnamento (Statutario, P.A. e Sicurezza, Giurista d'impresa, Consulenza del lavoro, Enti locali). È un insegnamento del settore IUS/10 al 2° anno del piano di studi A.A. 2026/2027; il profilo Scienze giuridiche per la criminologia ha al suo posto Diritto della privacy.

Cosa include il diritto amministrativo?

Include le regole sull'organizzazione della pubblica amministrazione (Stato, Regioni ed enti locali, enti pubblici e autorità indipendenti), sul suo personale, sui beni e sui servizi pubblici, sul modo in cui agisce (potere, procedimento, provvedimento), sull'accesso ai documenti, sulla responsabilità e sulla tutela del cittadino. Il programma L14 Mercatorum aggiunge i contratti pubblici.

Che cos'è il procedimento amministrativo?

È la sequenza ordinata di atti e di operazioni con cui un'amministrazione arriva ad adottare un provvedimento. Si apre d'ufficio o su istanza di un privato, passa per l'istruttoria, con il responsabile del procedimento e la partecipazione degli interessati, e si conclude con un provvedimento motivato entro un termine (di regola trenta giorni, se la legge non ne prevede altri). È regolato dalla legge n. 241 del 1990.

Quali sono i 5 elementi essenziali di un provvedimento amministrativo?

In dottrina si indicano di solito il soggetto (l'autorità competente), la volontà, l'oggetto, il contenuto e la forma. Quando manca un elemento essenziale il provvedimento è nullo (art. 21-septies della legge n. 241 del 1990); la motivazione, richiesta dall'art. 3, è invece un requisito di legittimità, la cui mancanza rende di regola il provvedimento annullabile.

Quali sono i principi dell'attività amministrativa?

Per l'art. 1 della legge n. 241 del 1990 l'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, e dai principi dell'ordinamento dell'Unione europea. A questi si aggiungono i principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.) e, nei rapporti con i cittadini, quelli di collaborazione e di buona fede.

Quanto tempo serve per studiare diritto amministrativo?

Le 60 videolezioni durano circa 30 minuti ciascuna, quindi circa 30 ore di visione. Con cinque lezioni a settimana il programma si chiude in dodici settimane, a cui va aggiunto il tempo del ripasso.

Come funziona l'esame di Diritto Amministrativo Mercatorum?

Le regole seguono il formato degli esami Mercatorum, uguale per tutte le materie, e cambiano spesso. Per i dettagli aggiornati leggi la guida agli esami Pegaso, Mercatorum e San Raffaele.